di Paola Brunetti e Elena Romoli, dirigenti pubblici

L’efficacia delle risposte italiane all’emergenza economica e sociale dovuta alla pandemia dipende dalla capacità delle Istituzioni di programmare ed implementare politiche e strumenti idonei a promuovere una rapida ripresa. Nel dibattito di questi giorni, emerge il timore che le iniziative previste sia a livello europeo, come Next Generation EU, che a livello nazionale, come i Decreti-Legge “Cura Italia”, “Liquidità” e “Rilancio”, possano subire rallentamenti, o addirittura rivelarsi inadeguati, a causa della burocrazia, percepita come il capro espiatorio delle inefficienze del Paese.

L’argomento, nonostante sia molto dibattuto, necessita di ulteriori approfondimenti, per spazzare via alcuni equivoci e, se possibile, modificare i luoghi comuni che l’accompagnano.

Tecnicamente con burocrazia statale si definisce l’insieme di regole e di Uffici – per lo più Ministeri – che sovrintendono alla gestione amministrativa dello Stato e la cui funzione principale è concretizzare in servizi e prestazioni in favore dei cittadini le misure contenute in norme o decisioni governative. Molta parte delle nostre attività quotidiane, dalle licenze d’importazione agli sgravi fiscali, dal rilascio della patente alle iscrizioni scolastiche, è regolata da disposizioni burocratiche. E’ il modo in cui funziona una democrazia moderna.

Il termine burocrazia è, inoltre, comunemente usato anche per definire la vasta platea di funzionari delle amministrazioni pubbliche, ai quali è affidata la gestione del “sistema”. Questa sovrapposizione risulta fuorviante, in quanto induce ad attribuire agli uffici, anziché al legislatore, la responsabilità della farraginosità e delle lungaggini caratteristiche dei procedimenti amministrativi complessi.

In realtà, il lavoro della P.A. dipende da diversi fattori, di cui i principali risultano: la qualità della normazione; il rapporto tra i vertici politici e la dirigenza amministrativa; l’articolazione delle competenze.

L’eccesso di norme, la loro incoerenza e, in genere, la loro inapplicabilità immediata scaricano interamente sulla burocrazia l’onere della implementazione delle misure, cui si somma l’ulteriore passaggio dei controlli preventivi, spesso meri adempimenti formali, affidati alla Ragioneria Generale e alla Corte dei Conti.

Questo avviene malgrado, a partire dagli anni ’90, una serie di indispensabili riforme abbia progressivamente modificato la natura e l’operatività degli uffici amministrativi.

I cambiamenti hanno inteso, per un verso, modernizzare la PA, semplificando le procedure e permettendo agli interessati di accedere agli atti delle fasi decisorie interne agli uffici per verificarne la trasparenza; per l’altro verso, valorizzare la qualità del lavoro pubblico, valutando, anche ai fini economici, le performance del personale.

Il presupposto teorico, fortemente innovativo, del nuovo “ciclo della performance” consisteva nella rigida separazione della responsabilità dei Ministri – chiamati a fissare puntualmente i risultati attesi ogni anno dalle azioni della struttura e a verificarne analiticamente il raggiungimento – da quella dei dirigenti amministrativi – chiamati a ottenere quei risultati, attraverso l’applicazione delle procedure più idonee, in piena autonomia e nel rispetto del principio di legalità.

Questo approccio sostituiva il precedente, caratterizzato dal fatto che gli atti di rilevanza esterna elaborati dagli uffici ministeriali, venivano sottoposti alla firma dei vertici politici, dando così luogo ad una costante interazione tra i due livelli. Di fatto, la struttura veniva ad influenzare, grazie alle proprie competenze tecniche, alcuni orientamenti dei Ministri che, tuttavia, firmando i provvedimenti si assumevano direttamente la responsabilità, non solo politica, delle scelte.

Questa ripartizione tra indirizzo politico-amministrativo, che spetterebbe agli organi di governo, e gestione, che spetterebbe alla dirigenza, fu a suo tempo presentata come una forma di tutela delle rispettive autonomie, mentre di fatto ha portato all’indebolimento del comparto amministrativo.

E’ infatti evidente quale pressione sulle strutture interne possa esercitare il soggetto cui compete la valutazione della loro performance, anche tenuto conto che, nel frattempo, il legislatore ha trasformato anche la natura giuridica del rapporto individuale di lavoro nelle Amministrazioni pubbliche, ora disciplinato per lo più da contratti privatistici e dall’introduzione dello spoil system – anch’esso in apparenza strumento di efficientamento – per le posizioni di primo livello dell’Amministrazione.  Basti sapere che i Capi Dipartimento e i Segretari Generali devono essere confermati da ogni Ministro in carica, in quanto il legislatore per questi incarichi ha voluto privilegiare il rapporto fiduciario rispetto alla continuità amministrativa.

Il Paese non ha percepito pienamente le conseguenze gestionali di queste riforme. Si è, infatti, verificata una progressiva estensione del concetto di “indirizzo” politico, da impartire con direttive generali annuali ed è aumentata l’ingerenza politica nelle attività amministrative, esercitata anche tramite i numerosi collaboratori esterni, massicciamente immessi dai vertici politici nelle strutture ministeriali.

Per quanto concerne il numero, le funzioni e i compiti dei Ministeri, l’attuale impianto, contenuto nel decreto legislativo 300/1999, è divenuto obsoleto e non risponde più a un disegno organico. Nell’ultimo decennio, infatti, ad inizio di ciascun mandato di governo si sono ridefinite, ogni volta invocando la razionalizzazione, le competenze di alcuni Ministeri, con notevoli confusioni, aggravi gestionali e diseconomie. I casi sono numerosi, ci limitiamo a segnalare l’incessante diaspora della competenza relativa al turismo, così strategica per il nostro Paese, culminata nell’accorpamento al Ministero delle politiche agricole ad opera del primo Governo Conte e riportata al Ministero dei beni culturali dal secondo Governo Conte, in entrambi i casi senza motivazioni coerenti o ragionevoli.

Le competenze, di conseguenza, si sovrappongono e si frammentano. Dalla sovrapposizione discende l’allungamento dei processi decisionali, che possono durare mesi quando per l’emanazione di un provvedimento sia necessario acquisire l’intesa o il concerto di altre Amministrazioni. Dalla frammentazione  discende la contraddittorietà delle scelte e la dispersione delle risorse.

L’ apparato burocratico in Italia risulta cristallizzato rispetto ai mutati bisogni reali del Paese, a cui dovrebbe invece conformarsi per poter adottare politiche pubbliche organiche e strategiche. Al riguardo, fornisce un utile esempio la Commissione Europea, che ogni cinque anni rivede i portafogli dei Commissari e i relativi organigrammi con elasticità e adattabilità.

Nell’attuale crisi socioeconomica, quindi, l’eventuale inefficacia degli interventi decisi dal Governo non dipenderà solo dalla natura delle scelte e dall’ammontare delle risorse, ma anche dalle procedure necessarie per distribuirle.

Il Paese è impantanato in regole gestionali impossibili. L’organizzazione amministrativa non è all’altezza dei compiti e delle priorità della nostra epoca e va radicalmente cambiata.

L’occasione è propizia e non va dispersa. La riforma della burocrazia è indifferibile, ma all’esito di un approfondito dibattito, non circoscritto agli addetti ai lavori, nella convinzione che si tratti di tecnicalità incomprensibili. Non è così. La burocrazia pervade ogni nostra attività, deve essere conosciuta e controllata.

I funzionari pubblici, per la loro specifica esperienza in queste materie, dovrebbero essere coinvolti nell’esercizio. Sapranno meglio di altri segnalare i possibili ostacoli e suggerire le opportune semplificazioni.